Becario posdoctoral de CONICET con sede en el Instituto de Investigaciones Gino Germani (Universidad de Buenos Aires). Art铆culo publicado originalmente en Realidad Econ贸mica, N潞 318, agosto-septiembre de 2018.

Durante el per铆odo 2003-2015, la argentina enfrent贸 un fuerte desequilibrio entre la expansi贸n de la demanda energ茅tica y la declinaci贸n de la actividad hidrocarbur铆fera, particularmente la extracci贸n de gas natural. el desequilibrio se cristaliz贸 en 2011 cuando se registr贸 un d茅ficit comercial del sector energ茅tico -es decir, un monto mayor de d贸lares erogados en la importaci贸n de energ铆a que los ingresados por la exportaci贸n de la misma- por primera vez en poco m谩s de 20 a帽os.

El d茅ficit energ茅tico contribuy贸 a la reaparici贸n de la restricci贸n externa, problema estructural de la econom铆a argentina, que se define como 鈥渓a incapacidad para generar o procurarse de modo permanente y sostenido las divisas necesarias para financiar el acceso a las importaciones de bienes intermedios y de capital requeridos por el proceso productivo鈥� (Porta y Fern谩ndez Bugna, 2011). Conviene aclarar que la reaparici贸n de la restricci贸n externa durante esta etapa no se debi贸 s贸lo al deterioro del super谩vit comercial a causa del notable crecimiento de las importaciones energ茅ticas. Schorr y Wainer (2014) se帽alan tambi茅n la existencia de factores estructurales que no fueron resueltos y que traban el desarrollo de las fuerzas productivas: el car谩cter acotado de la reindustrializaci贸n experimentada durante el per铆odo debido a la ausencia de un cambio estructural en el perfil de especializaci贸n; La gravitaci贸n del capital extranjero en las cuentas externas (fundamentalmente v铆a remisi贸n de utilidades); y la fuga de capitales propiciada por los grupos econ贸micos locales.

Tomando como referencia trabajos precedentes que analizaron el v铆nculo entre sector energ茅tico y restricci贸n externa durante el per铆odo (Goldstein y otros 2016; Arceo y Wainer 2017; Barrera y Serrani 2018), en este art铆culo se pondr谩 el foco en el 谩rea downstream -que incluye las actividades de refinaci贸n, transporte y comercializaci贸n de hidrocarburos- ya que no s贸lo el gas natural explica el aumento de las importaciones energ茅ticas, sino tambi茅n los derivados del crudo, especial mente el gasoil. en ese sentido, las preguntas de investigaci贸n son: 驴por qu茅 el gasoil fue uno de los combustibles que m谩s peso tuvo en el d茅ficit comercial energ茅tico? 驴Se debi贸 s贸lo a su rol como sustituto del gas natural en la generaci贸n el茅ctrica?

Precisamente, el objetivo de este trabajo es analizar el mercado del gasoil durante el per铆odo 2003-2015 y entender su incidencia en el d茅ficit comercial energ茅tico. A modo de hip贸tesis, se sostiene que la incidencia del gasoil en el d茅ficit energ茅tico se debe no s贸lo a su rol indirecto como sustituto, sino tambi茅n a problemas estructurales tanto de la oferta como de la demanda que no fueron atendidos dentro del dispositivo sectorial a pesar de los cambios en el r茅gimen de acumulaci贸n y de la forma de estado.

El orden expositivo es el siguiente: en primer lugar, se presenta el marco te贸rico y metodol贸gico de la investigaci贸n. en segundo lugar, se describe la contribuci贸n del gasoil en el d茅ficit comercial energ茅tico. en tercer lugar, se indagan los problemas relacionados con la oferta y, por 煤ltimo, los problemas vinculados con la demanda.

El marco te贸rico de la presente investigaci贸n plantea la articulaci贸n no autom谩tica entre la existencia de un bloque hegem贸nico y la consolidaci贸n de un r茅gimen de acumulaci贸n de capital y una forma de estado particular.

En t茅rminos gramscianos, la hegemon铆a de un sector o clase social supone el dominio econ贸mico, pol铆tico y social a trav茅s del poder del estado, al mismo tiempo que la direcci贸n ideol贸gica y cultural del resto de la sociedad (Gramsci, 1986 y 2001). la hegemon铆a toma cuerpo en un determinado r茅gimen de acumulaci贸n en escala nacional y en una forma de estado determinada, siguiendo los aportes de la teor铆a de la regulaci贸n francesa. la categor铆a r茅gimen o patr贸n de acumulaci贸n de capital designa el 鈥渃onjunto de regularidades que aseguran una progresi贸n general y relativamente coherente de la acumulaci贸n del capital鈥� (Boyer, 2016: 80). las formas del estado son compromisos institucionalizados que crean reglas y regularidades en los gastos e ingresos p煤blicos (Boyer, 2016).

Al mismo tiempo, el r茅gimen de acumulaci贸n y la forma de estado condicionan parcialmente los dispositivos institucionales sectoriales, los cuales cuentan con una particular organizaci贸n t茅cnica y social de la producci贸n, normas que regulan su funcionamiento, leyes o estatutos laborales y reglamentos internacionales y que evolucionan de acuerdo con su propia din谩mica de precios e inversi贸n (Boyer, 2016). en el caso del dispositivo sectorial energ茅tico su forma puede variar, con distintos matices y arreglos normativos y contractuales, entre el monopolio estatal de la explotaci贸n en toda la cadena o, por lo contrario, la cesi贸n parcial o total de su manejo al sector privado. entre otros factores, se deben tener en cuenta la dotaci贸n de recursos naturales, la infraestructura emplazada para la producci贸n, transporte y distribuci贸n de energ铆a, los grados de apertura comercial y de alineamiento respecto de los precios internacionales. tanto en los pa铆ses exportadores como consumidores, el dispositivo sectorial energ茅tico tiene un impacto decisivo en el orden macroecon贸mico.

A lo largo de su historia, el sector energ茅tico argentino estuvo marcado por el logro del autoabastecimiento en funci贸n tanto de un mayor grado de soberan铆a pol铆tica como de los requerimientos energ茅ticos del r茅gimen de industrializaci贸n por sustituci贸n de importaciones (ISI). dada la disponibilidad de recursos energ茅ticos (especialmente de origen f贸sil, pero tambi茅n de origen h铆drico), las empresas estatales tuvieron un rol estrat茅gico en la administraci贸n del sector: Yacimientos petrol铆feros Fiscales (YPF), Gas del estado (GDE), agua y energ铆a el茅ctrica (AyEE), SEGBA, Hidronor y la comisi贸n nacional de energ铆a at贸mica (CNEA). con todo, el autoabastecimiento energ茅tico sostenido en el tiempo no se logr贸 y la importaci贸n de combustibles tuvo una fuerte incidencia en la cr贸nica aparici贸n de la restricci贸n externa (Barrera y Serrani 2018).

A partir de 1989 el dispositivo sectorial energ茅tico fue reformado estructuralmente bajo los principios de la hegemon铆a neoliberal. en funci贸n de la consolidaci贸n del r茅gimen de valorizaci贸n financiera y de la forma de estado neoliberal, los hidrocarburos dejaron de tener un car谩cter estrat茅gico para abastecer el aparato productivo nacional. la reforma estableci贸 la desregulaci贸n del mercado; la fragmentaci贸n y privatizaci贸n de las empresas p煤blicas (YPF, GdE, AyEE, SEGBA e Hidronor); y la transformaci贸n del petr贸leo y gas en commodities, es decir, en productos indiferenciados destinados a la exportaci贸n cuyos precios se fijan internacionalmente (Sabbatella, 2014).

En diciembre de 2001, el agotamiento de la valorizaci贸n financiera y de la paridad cambiaria se tradujo en una crisis org谩nica del r茅gimen de acumulaci贸n neoliberal. Pese a que la salida devaluatoria favoreci贸 a los grupos econ贸micos locales en detrimento de las empresas privatizadas y capitales extranjeros (Basualdo, 2011), durante los gobiernos kirchneristas no se constituy贸 una nueva relaci贸n hegem贸nica. por lo contrario, la crisis abri贸 una etapa de intensas pujas de poder entre las distintas fracciones del capital, los sectores populares y el estado que se intensific贸 a partir de 2008 con el 鈥渃onflicto del campo鈥�. existieron rasgos de un r茅gimen de acumulaci贸n m谩s emparentado con el sector productivo y de un estado m谩s activo en la econom铆a y con mayores m谩rgenes de autonom铆a respecto de las fracciones de capital dominantes, que desde el oficialismo denominaron 鈥渕odelo de crecimiento con inclusi贸n social鈥� y que algunos autores califican de 鈥渘eodesarrollista鈥�, pero no supuso una reedici贸n de la ISI, dado el car谩cter concentrado y extranjerizado de la estructura econ贸mica (Basualdo 2011). Aqu铆 denominamos a esta etapa como 鈥減osneoliberal鈥� dada la indefinici贸n de los elementos mencionados.

A pesar del cambio de orientaci贸n de la pol铆tica econ贸mica a partir de 2003, tendiente a la reindustrializaci贸n y a la expansi贸n del mercado interno, los pilares del dispositivo sectorial energ茅tico heredado no fueron alterados hasta que su inadecuaci贸n en t茅rminos de inversi贸n y producci贸n se present贸 como una amenaza para el esquema macroecon贸mico vigente.

Particularmente el d茅ficit energ茅tico, sumado a otros factores pol铆ticos y econ贸micos, llev贸 al gobierno argentino a impulsar la ley 26.741 de soberan铆a Hidrocarbur铆fera en 2012, la cual declar贸 de inter茅s p煤blico nacional el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos. a tal fin, la ley dispuso la expropiaci贸n del 51% de las acciones de YPF s.a. -pertenecientes a Repsol-, nuevos mecanismos de regulaci贸n estatal sobre el conjunto de la actividad petrolera y la recuperaci贸n de la noci贸n del petr贸leo y gas como recursos estrat茅gicos. de esta manera se puso fin a la etapa neoliberal de la actividad petrolera (Sabbatella, 2012).

El enfoque de nuestra investigaci贸n descarta la noci贸n de 鈥渃risis energ茅tica鈥� (por ejemplo, Apud y otros, 2015) para describir el d茅ficit energ茅tico. la p茅rdida del autoabastecimiento -en el sentido cl谩sico- no implica de por s铆 una situaci贸n Cr铆tica en el nivel sectorial, ya que la argentina importa s贸lo una parte de sus necesidades energ茅ticas, al igual que otros pa铆ses. en cambio, el impacto es macroecon贸mico: la disponibilidad de divisas para solventar las importaciones energ茅ticas se torna un problema en el marco de la restricci贸n externa en un pa铆s perif茅rico. En esa l铆nea, se concuerda con los enfoques que se帽alan que los desajustes acumulados por la pol铆tica sectorial contribuyeron a minar los super谩vits en las cuentas p煤blicas y externas, convirtiendo un problema sectorial en un problema de orden macroecon贸mico (Goldstein y otros, 2016).

En cuanto a la metodolog铆a, se aplic贸 la estrategia de la investigaci贸n documental (Valles, 1 997). el trabajo de investigaci贸n se orient贸 a la recolecci贸n, sistematizaci贸n y an谩lisis de fuentes documentales y estad铆sticas, con el fin de abordar un proceso hist贸rico de car谩cter econ贸mico-pol铆tico. en este art铆culo se utilizaron dos tipos de documentos. por un lado, documentos num茅ricos (estad铆sticos) con el fin de analizar la din谩mica sectorial: del Ministerio de energ铆a y Miner铆a de la naci贸n (MINEM), del instituto nacional de estad铆sticas y censos (INDEC), de la compa帽铆a administradora del Mercado Mayorista el茅ctrico s.a. (CAMMESA), del instituto argentino del petr贸leo y Gas (IAPG), de la confederaci贸n de entidades del comercio de Hidrocarburos y afines de la Rep煤blica argentina (CECHA) y del ente nacional Regulador del Gas (ENARGAS). tambi茅n se consult贸 la evoluci贸n del tipo de cambio por medio del Banco central de la Rep煤blica argentina (BCRA). por otro lado, se utilizaron documentos no num茅ricos o literarios vinculados con la normativa (leyes, decretos y resoluciones) vigente durante el per铆odo de estudio.

Frecuentemente se identifica al d茅ficit comercial del sector energ茅tico con las crecientes importaciones de gas natural. esto es parcialmente cierto. se trata del componente m谩s importante de la matriz primaria de energ铆a con una participaci贸n del 54%, seg煤n datos del MINEM. la ca铆da persistente de la oferta local combinada con el aumento del consumo, deriv贸 en un progresivo incremento de la importaci贸n de gas boliviano a partir de 2004, complementado con la compra de gas natural licuado (GNL) a partir de 2008 con el fin de cubrir la demanda interna.

La reforma neoliberal de los noventa hab铆a determinado que el sector energ茅tico se convirtiera en superavitario en funci贸n de la exportaci贸n de hidrocarburos y esta din谩mica se mantuvo a pesar del cambio de la orientaci贸n pol铆tico-econ贸mica a partir de 2003. en consecuencia, el estado superavitario de la balanza comercial permaneci贸 hasta 2010 inclusive, con un pico de 6.080 millones de d贸lares (MUS$) en 2006.

Hasta 2004 el segmento del gasoil manten铆a un perfil exportador que hab铆a sido configurado durante la d茅cada previa, por lo cual aproximadamente el 12% de la producci贸n local estaba destinada a la venta externa. sin embargo, a fines de ese a帽o la secretar铆a de energ铆a detect贸 deficiencias en el abastecimiento de gasoil por parte de las firmas refinadoras y comercializadoras de combustibles. por ello, a trav茅s de la Resoluci贸n 1.679/2004 estableci贸 el Registro de operaciones de exportaci贸n de petr贸leo y derivados, que fue creado y suspendido durante 2002 en el marco de la crisis econ贸mica, con el 鈥渙bjeto exclusivo (de) asegurar el abastecimiento dom茅stico, asegurando el normal desarrollo de las actividades econ贸micas que se desarrollan en el pa铆s鈥�. Mediante el Registro, las empresas interesadas en exportar gasoil deb铆an demostrar, previamente a su habilitaci贸n, que la demanda de toda la cadena comercial estaba debidamente satisfecha.

Posteriormente, se modificaron los derechos de exportaci贸n (o retenciones) en el contexto del alza de los precios internacionales. Mediante la Resoluci贸n 394/2007 la al铆cuota de exportaci贸n de gasoil y otros derivados retenida por el estado pas贸 del 5%, que hab铆a sido establecida en 2002, a un porcentaje m贸vil al igual que el petr贸leo crudo, de acuerdo con el precio internacional.

Igualmente, el volumen de exportaci贸n de gasoil se redujo fuertemente a partir de 2005, mientras que el volumen de importaci贸n creci贸 gradualmente. ese a帽o las ventas superaron a la oferta y la balanza comercial del gasoil se convirti贸 en deficitaria, cuando arroj贸 un saldo negativo de casi 200 Mus$. este monto no ser铆a significativo hasta 2010 cuando el d茅ficit alcanz贸 los 1.896 Mus$. a su vez, ese a帽o la balanza comercial del gas natural se mostraba por primera vez deficitaria con 858 Mus$. de manera que ambos segmentos sumaban tempranamente un pesado d茅ficit.

Finalmente, el d茅ficit total del sector de 2.784 MUS$ en 2011 encendi贸 las alarmas pol铆ticas que derivaron en la ley de soberan铆a Hidrocarbur铆fera con el fin de recuperar el autoabastecimiento. la comercializaci贸n del gasoil tuvo un d茅ficit de 3.711 MUS$ y el del gas natural 2.836 MUS$. en 2012 el d茅ficit sectorial fue de 2.738 MUS$, similar al a帽o anterior, el de gas natural trep贸 hasta 4.649 MUS$ y el de gasoil se redujo a 2.601 MUS$. en 2013 los tres saldos dieron un salto negativo: el sectorial fue de 5.684 MUS$, el de gas natural 5.662 MUS$ y el de gasoil 3.926 MUS$. En 2014 los d茅ficits fueron de 6.543 MUS$, 5.835 MUS$ y 2.820 MUS$, respectivamente. Por 煤ltimo, en 2015 los d茅ficits se redujeron significativamente al comp谩s de la ca铆da del precio internacional del crudo: 4.614 MUS$, 3.505 MUS$ y 1.856 Mus$, respectivamente, seg煤n datos provisorios del INDEC y del MINEM (ver gr谩fico 1). el d茅ficit comercial del gasoil acumul贸 14.916 MUS$ entre 2011 y 2015, equivalente al 67% del d茅ficit energ茅tico total en el mismo per铆odo.

Con el fin de dimensionar la erogaci贸n de divisas, se realiza el siguiente ejercicio. En 2003 las importaciones del sector energ茅tico representaban el 4% de la importaci贸n total del pa铆s y la incidencia tanto del gas natural como del gasoil era nula o insignificante. en tanto que en 2014 -el a帽o anterior al derrumbe del precio internacional- las importaciones del sector energ茅tico alcanzaron el 17,6% de las importaciones totales, las de gas natural el 9% y las de gasoil el 4,5%. Es decir que entre los dos segmentos representaron el 13,5% de las importaciones totales y m谩s del 76% de las importaciones del sector energ茅tico. (...)